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村委会作出的宅基地收回决定算“村民自治”?如此观点疑问大!


摘要:

在农村征地拆迁活动中,“收回宅基地使用权的决定”始终是个“救济困难”的环节。仅凭村两委、村经济合作社这类组织的一纸宅基地收回决定,就能将村民赖以居住生活的房屋彻底拆毁,这无疑与对公民财产权利的保护背道而驰。近期,某高院的一则裁判中提出了“未经原批准用地政府批准的此类决定应通过《村民委员会组织法》进行救济”的观点,也着实令人感到诧异。那么,这一裁判观点的疑问究竟在哪里呢?

  【裁判观点:农村集体经济组织未报经原批准用地人民政府批准作出的收回土地使用权决定,属于基层群众性自治组织的自治行为】

  我们直接来看这份判决中的裁判观点:

  根据《土地管理法》第六十六条第一款和《村民委员会组织法》第二条第一款规定,农村集体经济组织收回土地使用权的前提条件是报经原批准用地的人民政府批准。

  未经批准且属于村民委员会自治范畴的行为,依据《村民委员会组织法》第三十六条第一款、第二款的规定和其他规定寻求救济。

  本案中,xx村委会及xx村经济合作社共同对xx作出《宅基地收回决定》,但该决定并未报经原批准用地的人民政府批准,故不产生法律规定的收回土地使用权的行政法律效力,也不属于法律授权的行政行为,仍属于基层群众性自治组织的自治行为。

  简要概括,这里面的主要观点有二:

  1. 未依法报经原批准用地政府批复的《宅基地收回决定》属于“村民自治”行为而非行政行为;

  2. 对此种情形下的决定只能依据《村民委员会组织法》的规定和“其他规定”寻求救济,不能通过行政诉讼寻求救济。

  按此裁判的观点,“民告官”这条路在此类案件中是走不通的。然而,这一观点却有值得商榷的地方。

  【疑问:《村民委员会组织法》相应条款能否拿来救济这个?】

  《村民委员会组织法》第36条规定,村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的,受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销,责任人依法承担法律责任。

  村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。

  而根据《村民委员会组织法》第24条之规定,村民会议有权讨论决定的仅仅是“宅基地的使用方案”,从字面上理解显然不包括将村民已经合法拥有使用权的宅基地收回,甚至拆除村民的住宅房屋。

  也就是说,裁判中认为未经原批准用地政府批准的《宅基地收回决定》属村民委员会的自治行为的观点是缺乏法律依据的。

  既然作出收回宅基地使用权的决定这一行为本身依据的是《土地管理法》第66条,而非《村民委员会组织法》的任何条文,那么法院在裁判中指示村民依据《村民委员会组织法》的规定和“其他规定”寻求救济,也有缘木求鱼之嫌。

  何况,裁判中并未明示所谓的“其他规定”究竟指哪些规定。如果《宅基地收回决定》确系村民会议或者村民代表会议通过“村民自治”合法作出的,那么乡镇政府依法是不能干预的,其根本没有办法去对这一行为“责令改正”。

  事实上,既然涉案收回宅基地使用权的决定确系依据《土地管理法》第66条的规定作出的,其只是未报经原批准用地的政府批准,那么其从性质上讲,仍然应该是村委会或者村经济合作社履行其土地管理行政法律职责的行为。

  这里的权利是《土地管理法》直接赋予村集体或者村委会的,最高法在相关裁判中早已明确“报批”是一种程序性行为——是村集体收回土地而非原批准用地的政府收回土地——并非是县级政府将收回土地的权利授予给村委会的。

  报批了,就是行政行为;没报批,就是“村民自治”,这等于直接将“村民自治”置于了违法实施的境地上。

  在明律师最后要提示广大农民朋友的是,鉴于宅基地收回决定会给被拆迁村民的权益造成巨大的影响,大家在收到这一材料时一定要予以高度重视,第一时间咨询专业律师,全面了解所涉拆迁项目的性质和进展情况,争取通过复议、诉讼等途径对其进行严格审查。而本案中的这种“不同凡响”的裁判观点究竟会否在类似的案件中继续出现,也有待于进一步的观察和分析。(王小明/文)


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